La inversión pública se contrajo 6,7% sumando tres años a la baja

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  • A pesar del deterioro generalizado de los indicadores de pobreza, empleo, precarización y desigualdad, el gobierno continúa la senda del ajuste fiscal a través de la reducción del gasto y por ende del ataque a las condiciones de vida de los sectores populares.

Johan Madriz

Este forma parte de una serie de artículos donde examinamos los resultados del Informe Estado de la Nación (IEN) 2021 que fue publicado a mediados de noviembre.

El gobierno de Carlos Alvarado ha realizado un gran ajuste fiscal que se ha centrado en la disminución del gasto público para atender el servicio de la deuda. Las medidas tomadas parten de considerar los salarios, pensiones y transferencias públicas como las causantes del déficit fiscal, por lo que la orientación es a reducirlos y debilitarlos.

Durante el 2020 la inversión pública se redujo -6,7% sumando tres años consecutivos con esta tendencia, de esta forma, es palpable que no se trata meramente de un efecto de la pandemia, sino que viene desde antes. Al analizar la inversión social publica (ISP) hubo un aumento “real del 2,8% y de la inversión por habitante (1,7%), empujada por el incremento en salud y protección social (4,7% y 9,7% respectivamente), pero que se contrajo en el resto de las funciones sociales, incluida educación” (pág. 63).

El aumento en el ISP se explica “por un limitado crecimiento en los precios [proceso que ya se revirtió este año] y se traduce en un aumento en la prioridad macroeconómica, que a su vez es favorecida por una contracción del PIB en este año. Así, pasa de representar el 22,5% del PIB en 2019 al 24,3%” (pág. 284). Es decir, se debe a elementos coyunturales que ya se agotaron, más que a una mayor asignación presupuestaria y programas de largo plazo. Además, presenta una extrapolación por el aumento en los rubros de salud por la atención de la emergencia sanitaria y en el otorgamiento del Bono Proteger, de esta forma, “crece en las funciones de salud (4,7%) y protección social (9,7%)” (pág. 285). Con respecto al último punto, “un análisis más detallado muestra que estos se expanden por la introducción del programa Bono Proteger. El resto de los programas selectivos tienden a contraerse (excepto las pensiones no contributivas), acorde con la reducción de los recursos asignados al Fodesaf, que se explica más adelante. Esto significa una expansión de la ISP que es temporal y asistencialista”.

Es así como, si se examinan por separado los diferentes rubros, se nota un deterioro. Por ejemplo, “la inversión social pública real en servicios educativos se contrajo un 3% durante el 2020 y suma así tres años de estancamiento o deterioro. En este momento representa el 7,3% del PIB, con lo cual se incumple la norma constitucional de asignar al menos el 8% a este sector. La reducción es generalizada en todos los niveles educativos, excepto en formación profesional. Con ello se está comprometiendo la calidad futura de los servicios educativos, aún sin considerar los deterioros en la calidad que generó la pandemia, con la inasistencia a clases presenciales, aspectos no captados por los datos de inversión social” (pág. 65). Por su parte, “con un peso relativamente menor dentro de la inversión social, los servicios de vivienda, así como los servicios culturales y recreativos son los que muestran las mayores reducciones en su inversión social pública real” (pág. 285).

Por otra parte, Fodesaf, que es un fondo que financia muchos programas sociales, experimenta una reducción significativa. “La caída del 8% en los ingresos reales del Fodesaf en 2020 marca el primer año, después de la reforma legal de 2009, en que éstos no logran crecer o al menos sostenerse respecto del año anterior. Esta disminución es explicada por reducciones en las dos principales fuentes de financiamiento: el recargo sobre las planillas (-1%) y la transferencia del gobierno (-11%)” (pág. 65). De esta forma, “en 2020 la DESAF transfirió 613.079 millones de colones a las unidades ejecutoras, un monto 4,8% menor al del año anterior, que en términos reales representa aproximadamente una caída del 6%” (pág. 286).

Este programa se encuentra bajo una gran presión debido al aumento de la demanda de sus servicios y a múltiples iniciativas legislativas que pretenden reducir sus ingresos. Los principales riesgos que enfrenta son “las menores transferencias del gobierno y la posible eliminación del recargo sobre las planillas” (pág. 284). En cuanto al primer punto, existe una afectación directa por los recortes ejecutados por el gobierno y la aplicación de la regla fiscal. “Su financiamiento está en riesgo y sufre de rigideces presupuestarias e ingresos procíclicos, es decir, que aumentan en las épocas de crecimiento económico y se contraen en las crisis. La mayoría de los recursos del Fondo ya están comprometidos cada año por asignaciones de ley, por lo que, aunque el 2020 sea un año de crisis por la pandemia, su distribución sigue la dinámica de años anteriores” (pág. 286).

El otro riesgo tiene que ver con la exigencia de los sectores empresariales en desligar el financiamiento de estos programas de las planillas para “mejorar la competitividad” a través de la reducción del costo de la mano de obra. Actualmente los patronos pagan un 5% de las planillas a Fodesaf. El IEN calculó que “si el recargo sobre las planillas se eliminase, el fondo hubiese sido 58,5% menor en 2020, lo cual afectaría directamente el financiamiento de los programas para las personas más pobres. Se estima que un escenario de potencial pérdida de esta fuente podría llevar a que programas como las pensiones no contributivas (RNC), las transferencias para estudiar (Avancemos) o los centros de cuido infantiles tengan que reducir su capacidad de atención a un tercio o menos de su población objetivo. En un escenario alternativo, que asume una reducción a la mitad del ingreso proveniente de las planillas, la cobertura potencial llegaría al 50% en el RNC, pero apenas a una cuarta parte en la red de cuido” (pág. 65).

Las transferencias estatales tienen una gran importancia en la contención de la pobreza (a pesar de que no están dirigidas a solucionar las condiciones que la generan), “en 2020 evitaron que la pobreza extrema fuera 5,5 puntos porcentuales mayor” (pág. 287) y representan una parte importante de los ingresos de los hogares más pobres. “Las ayudas estatales, en dinero y especie, tienen especial importancia para las poblaciones en extrema pobreza del país. Dado el bajo ingreso de estos hogares, las transferencias que reciben del Estado pueden llegar a representar, en promedio, desde un 3% de su ingreso mensual per cápita (alimentos CEN-Cinai) hasta el 20% (pensión del RNC). Las ayudas que reciben del IMAS y las pensiones del RNC son las transferencias que mayor peso tienen dentro del ingreso de los hogares beneficiarios. Las transferencias en efectivo pueden llegar a representar casi una tercera parte del ingreso per cápita del primer decil de los hogares, mientras que las transferencias en especie equivalen a un 15% de su ingreso. Hasta el cuarto decil siguen representando alrededor del 10%” (pág. 286).

A pesar del papel que cumplen no se cubre a la totalidad de personas que lo necesitan. “Si el RNC quisiera atender a la población en pobreza extrema que califica en 2020, se estima que se necesitarían alrededor de 23.000 millones de colones adicionales, un 3,8% del total del gasto del Fondo. Si se amplía a la población excluida en alguna condición de pobreza se necesitaría el equivalente a 10% extra por año. El mismo ejercicio se realizó para el servicio de CEN-Cinai, que requeriría del 6,6% del Fondo para atender a la población menor de 7 años en pobreza sin servicios de cuido, considerando solamente el costo de los alimentos. Si se estiman los recursos necesarios para proveer el servicio a través de la red de cuido del IMAS, el gasto extra anual podría rondar los 158.000 millones de colones, que equivalen a poco más de una cuarta parte del Fondo. Inclusive, si solo se aspira a terminar de atender a la población excluida en pobreza extrema, los recursos necesarios representarían el equivalente a 10% del Fodesaf” (pág. 287).

De esta forma, el gobierno, a pesar del deterioro generalizado de los indicadores de pobreza, empleo, precarización y desigualdad, continua la senda del ajuste fiscal a través de la reducción del gasto y por ende del ataque a las condiciones de vida de los sectores populares. “La política social es poco flexible para ajustar e implementar medidas contracíclicas, que atenúen los problemas que afectan a amplios grupos de la población en épocas de crisis económicas como la actual” (pág. 284); por el contrario, “la respuesta de política económica a los efectos de la crisis sanitaria no incluyó el uso de la inversión pública como estrategia para reactivar la demanda agregada en momentos en que la inversión privada y el ingreso de los hogares caían fuertemente” (pág. 63).

Finalmente, el IEN realiza una acertada comparación del momento actual con la década perdida de los años ochenta. “En la crisis de 1980 las autoridades gubernamentales recortaron la inversión social y en infraestructura con el objetivo de remediar el grave desbalance en las finanzas públicas. Esta decisión allanó el camino para la estabilización fiscal, pero tuvo consecuencias estratégicas adversas sobre el desarrollo humano del país en las décadas siguientes. Cuarenta años después, hay creciente evidencia de que, una vez más, el sistema político institucional está cometiendo el mismo error” (pág. 64). Esto se traduce en que las medidas adoptadas por el gobierno tienen el claro objetivo de estabilizar la economía para que el empresariado pueda desarrollar sus negocios, aunque en el camino arrastren a la miseria a los sectores trabajadores.

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